Con la sentenza n. 1/2026 l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato chiarisce che la rimozione dei rifiuti grava sulla curatela fallimentare anche quando i rifiuti si trovano su un’area di un terzo: ciò che conta non è di chi è il terreno, ma il legame fra i rifiuti e l’attività dell’impresa fallita.
Quando un’impresa che produce o gestisce rifiuti fallisce, una domanda resta sul tavolo del Comune e del curatore: chi rimuove i rifiuti lasciati indietro? L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1/2026 (depositata il 30 aprile 2026), ha dato una risposta netta, destinata a incidere su curatori fallimentari, imprese di appalti e gestione rifiuti ed enti locali.
Il caso: rocce da scavo lasciate su un’area altrui
La vicenda nasce a Milano. L’Impresa Cavalleri Ottavio s.p.a., appaltatrice della Metropolitana Milanese, era stata autorizzata da SO.GE.MI. a depositare in via provvisoria delle rocce e terre da scavo su un’area di proprietà di terzi, con l’obbligo contrattuale di rimuoverle in seguito. I rifiuti, però, non furono mai rimossi. Poi l’impresa è fallita.
Il Comune di Milano ha allora ordinato alla curatela fallimentare la rimozione, ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 (il Codice dell’ambiente). Il T.A.R. Lombardia, con sentenza n. 733/2023, aveva escluso la responsabilità del fallimento, sul presupposto che l’area non fosse mai stata in “detenzione” dell’impresa fallita. Il Comune ha appellato e la IV Sezione del Consiglio di Stato ha rimesso la questione alla Plenaria.
La questione giuridica: proprietà dell’area o inerenza dei rifiuti?
Il nodo è semplice da enunciare e delicato da risolvere. L’art. 192 del Codice dell’ambiente vieta l’abbandono di rifiuti e impone la rimozione a chi li ha abbandonati. Ma a quale titolo un curatore, che subentra solo dopo il fallimento, può essere chiamato a rimuovere rifiuti collocati prima, per giunta su un terreno che non appartiene all’impresa fallita?
La tentazione è ragionare sulla proprietà: se l’area è di un terzo, perché dovrebbe rispondere la curatela? La Plenaria ribalta questa impostazione. Il criterio decisivo non è di chi sia il terreno, ma la detenzione dei rifiuti, nozione di derivazione europea (direttiva 2008/98/CE e direttiva 2004/35/CE) imperniata sull’inerenza dei rifiuti all’attività economica dell’impresa. È la traduzione concreta del principio comunitario “chi inquina paga”.
La decisione: il principio di diritto
In continuità con la propria precedente pronuncia (A.P. 26 gennaio 2021, n. 3), l’Adunanza Plenaria ha enunciato il seguente principio:
«la curatela fallimentare è obbligata alla rimozione dei rifiuti abbandonati dall’imprenditore fallito, anteriormente alla dichiarazione del fallimento, sia quando l’illecito abbandono sia stato effettuato in aree di proprietà dell’imprenditore fallito, entrate poi a far parte della massa attiva fallimentare, sia quando l’illecito abbandono dei rifiuti sia stato compiuto su aree di proprietà di terzi, in forza di un titolo contrattuale che abbia attribuito all’imprenditore la detenzione dell’area, autorizzando il deposito temporaneo dei rifiuti e prevedendo il successivo obbligo contrattuale di rimozione».
Il punto fermo è nell’ultima parte della massima: per individuare il detentore tenuto alla rimozione «occorre avere riguardo all’inerenza dei rifiuti stessi all’attività economica svolta, mentre è irrilevante la circostanza che detti rifiuti siano stati abbandonati in aree non appartenenti all’imprenditore fallito».
In altri termini: non rileva la proprietà del terreno; rileva che il deposito dei rifiuti facesse parte dell’attività d’impresa, sulla base di un contratto che attribuiva all’impresa la detenzione dell’area, autorizzava il deposito temporaneo e prevedeva l’obbligo di rimuovere. Non è neppure necessario che l’area sia poi entrata nella massa attiva del fallimento.
La Plenaria precisa anche cosa non è rilevante: non sono pertinenti i principi di A.P. n. 10/2019, che riguardano la bonifica e la successione tra soggetti, perché qui la responsabilità si fonda sulla detenzione e non sulla successione. A sostegno della propria lettura, la Corte richiama la giurisprudenza europea, in particolare Corte di giustizia UE, grande sezione, 29 luglio 2024, C-713/22.
La causa è stata restituita alla IV Sezione (art. 99, comma 4, c.p.a.), che deciderà il caso applicando il principio.
Perché conta per curatori, imprese ed enti locali
Le ricadute pratiche sono concrete. Per i curatori fallimentari: la rimozione dei rifiuti riconducibili all’attività dell’impresa fallita può gravare sulla curatela anche quando i rifiuti si trovano su aree di terzi, con effetti rilevanti sulla gestione della massa e sull’ordine delle priorità. Diventa essenziale ricostruire i titoli contrattuali e capire se vi fosse un obbligo di rimozione a carico dell’impresa.
Per le imprese di appalti e di gestione rifiuti: gli obblighi di rimozione previsti in contratto non si dissolvono con il fallimento. La clausola che autorizza un deposito temporaneo e impone la successiva rimozione resta un fattore di rischio da presidiare fino alla effettiva chiusura del cantiere.
Per gli enti locali: l’ordine di rimozione ex art. 192 del Codice dell’ambiente può essere indirizzato alla curatela sulla base dell’inerenza dei rifiuti all’attività d’impresa, senza dover dimostrare la proprietà dell’area in capo al fallito.
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